段А５谒牡愕扔诜至巡坑胱艹ぶ拔袷共可ナФ懒⒌牡匚蛔艹こ晌葱凶芡持拔竦拇怼Ｍ被构娑ㄍ饨弧⒛谖瘛⒉普�6军、交通等五个重要部的总长每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此各部办理一切重要事情又要经国务卿核准才能生效力从而表明各部再不是内阁制时期的主干而降为附属机构了。
4。参政院。
《中华民国约法》规定袁世凯政府立法机构为立法院同时设立备总统咨询的参政院。1914年5月24日、12月27日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具所以他不愿采取代议制因而立法院始终未成立。
参政院于1914年6月2o日成立。按规定它是“应大总统之咨询”“审议重要政务”实际上远远出“咨询”的范围具有若干重要特权。即：解释约法决定行政机关与司法机关权限争议起草宪法对于总统若干行动的同意等。29日下令代行立法院职权成为袁世凯实际上的御用立法机关。
参政院由袁世凯任命参政7o人组成大半由政治会议成员转任约法会议议员占大多数其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到12月前后半年多时间最主要活动是1914年12月28日为袁世凯修改总统选举法使其由正式总统变为终身总统、世袭总统进而将总统转化为皇帝。所以参政院又是为袁筹备帝制的机关。
（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制改中华民国为中华帝国改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前为使国家制度适应帝制的内容袁世凯政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《觐见条例》恢复《阶见制度》；（2）公布《文官官秩令》恢复三级九等文官制度；（3）将总统府改为“新华宫”公文收处改为“奏事处”公府指挥处改为“大内总指挥处；（4）大封功臣等等。1915年12月13日成立大典筹备处加强军警执法处职权宣布1916年为“洪宪”元年。正在袁世凯准备登基的时候全国人民反对帝制复辟的怒潮像火山一样爆继云南独立后各省纷纷宣布脱离袁氏而独立。袁世凯见大事不妙在1916年2月23日急忙宣布延缓帝制实行接着又被迫宣布取消帝制4月22日宣布恢复内阁制、自动缩小总统职权。5月8日下令取消政事堂改称国务院妄图挽救统治危机。但是在众叛亲离、万人唾骂下袁世凯于6月6日忧愤死去结束了他的反动统治。
袁世凯统治结束后的中央政权机关袁世凯死后北洋军阀集团分裂成以段祺瑞为的皖系以冯国璋（冯死后为曹锟、吴佩孚）为的直系以张作霖为的奉系。三系各自在帝国主义支持下展开了争夺中央控制权的激烈斗争。从1916年6月至1919年五四运动爆北洋中央政府实际权力为皖系军阀所掌握以后分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握直至北洋军阀统治结束。但在段祺瑞统治期间的1917年中国大地上出现了两种不同政权、不同制度、不同体制的政府。一个是北方的北洋政府一个是南方的护法政府彼此对峙着。
（一）北洋政府袁世凯死后仍然由北洋军阀控制着北京政权。
1916年6月7日副总统黎元洪继任大总统宣布恢复《中华民国临时约法》、1912年的官制和国会撤销袁世凯统治期间设立的一些御用机构实行《中华民国临时约法》规定的国家制度。8月1日旧国会复会补选冯国璋为副总统追认段祺瑞为国务总理。随着段取得“合法”地位后他积极扩张皖系势力与黎元洪和直系生矛盾。黎元洪利用人民反段情绪下令免去段祺瑞的总理职务。段则指使皖系并联络奉系军阀宣布“独立”与黎对抗。徐州军阀张勋趁机以“调停”黎段矛盾的名义于1917年5月7日率辫子军3ooo余人北上。他到天津后通电逼黎元洪于6月13日下令解散国会到北京后又挤走了黎元洪。7月1日张勋扶植溥仪恢复帝制导演了一幕为期12天的复辟丑剧。复辟失败后冯国璋继黎元洪为总统。段祺瑞自翊讨逆有功是再造“民国”的“勋臣”复任国务总理组成一个皖系控制的内阁。段祺瑞借口国会已解散召集一个由各省军阀指派的临时参议院修改《中华民国国会组织法》及参、众两院选举法排除国会和《中华民国临时约法》加强独裁统治。1918年3月由段祺瑞的亲信徐树铮出面收买政客组成“安福俱乐部”操纵选举制造一个由安福系把持的“新国会”。段祺瑞利用新国会将冯国璋排挤出中央政府选出老官僚徐世昌为总统造成以皖系段为的统一天下。直到192o年直皖战争皖系失败后北洋中央政权才由皖系转入直系手里。
从1916年到192o年7月这段时间里北洋政府总统、总理不断生改换但总统制改为内阁制这一基本点始终没有变化沿袭1916年4月袁世凯“自动改组政府”后的政治体制。在此时期内的内阁制实质上是以共和责任内阁之名行封建军阀之实中央机关不过是皖系军阀的囊中物。（二）护法政府1917年张勋复辟失败后段祺瑞重新掌握北洋中央实权拒绝恢复《中华民国临时约法》和召集国会一向把《中华民国临时约法》和国会视为维护资产阶级共和国标志的孙中山于7月7日率领海军南下联合西南各派势力揭起“护法”的旗帜。
孙中山到达广州后于8月25日召集南下议员开国会非常会议决定成立军政府进行护法斗争。
军政府采元帅制设大元帅、元帅。大元帅、元帅由国会非常会议选举。在《中华民国临时约法》恢复前大元帅为国家行政元对外代表“中华民国”元帅协助大元帅筹商政务。下设外交、内政、财政、6军、海军、交通六部及都督若干人。各部总长由国会非常会议选举提请大元帅任命。在总长缺位尚未选出前由大元帅先任命署理。都督赞助军政府工作由宣布与段政府断绝关系的都督充任。
9月1日国会非常会议选举孙中山为大元帅。2日选举6荣廷、唐继尧为元帅。同时选出各部总长。1o日孙中山就职宣布中华民政府成立。从此形成南北对峙局面标志着“护法”斗争的开始。但是军政府的实权为桂系军阀6荣廷、陈炳焜所操纵。不久西南军阀在英、美帝国主义拉拢下与北方直系军阀相勾结。当直系头目冯国璋提出和议主张时他们便通电响应、酝酿改组军政府排挤孙中山。
1918年5月孙中山被迫辞去大元帅职务。操纵非常国会的政学系为了讨好西南军阀通过修改军政府大纲废除元帅制改为总裁会议制增设政务院、军事委员会、参谋部取消都督若干人设置。政务院下设参事会各部改隶政务院。军政府行政权归总裁会议政务院襄助执行。5月2o日选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、6荣廷、唐继尧、林保怿等为总裁岑春煊为主席总裁。
改组后的军政府表面看来好像一切方针、政策、人事任免等重大问题都要经过总裁会议共同讨论决定但实权完全操纵在桂系军阀手中。5月25日孙中山愤离广州去上海在辞大元帅通电中表明对军阀的认识说：“顾吾国之大患莫大于武人之争雄南和北如一丘之貉。虽号称护法之名亦莫肯俯于法律及民意之下。”1孙中山领导的资产阶级民主革命陷入了绝望的境地。
北洋政府地方机关北洋政府建立的地方机关十分纷杂变易频繁大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。
（一）地方立法机关1。省议会。
1912年3月北洋政府成立后6续颁布《省议会议员选举法》（1912年9月4日）、《各省第一届省议会议员名额表》（1912年9月25日）、《省议会议员选举施行细则》、《省议会议员复选区表》（1912年1o月21邹鲁编：《中国国民党史稿》第3册商务印书馆1944年增订版第1o85页。日）、《省议会暂行法》（1913年4月2日）等法规各省开始成立省议会。按规定各省议会组成人数最多的直隶为184名最少的吉林、黑龙江、新疆为4o名。议员的产生采间接选举制分初选和复选初选一般以县为单位复选由若干初选区组成。但复选区由于各省情况不同因而数目也不一样多的如云南22区少的如吉林7区一般均在1o至2o区之间1。议员任期3年连选连任。其职权主要是：议决权建议权监督权。
但是“二次革命”后袁世凯非法解散国会的同时认为省议会不宜于统一国家于1914年2月26日下令一律解散。袁世凯死后省议会与国会一样奉命恢复但在军阀割据的形势下并未完全恢复即使恢复也未起到立法机关的作用反而成了军阀们实施暴政的点缀品。
2。县议事会。
北洋政府县议事会系沿袭清末并略加改变而成立的立法机关或民意机关。它由县所属城镇乡选出议员组成其人数根据各县人口多寡而定最多6o人最少2o人。议员任期与省议员相同。但“会议的召集、开会、闭会、延会等均由县知事决定也有规定由议长召集的（如江苏）但须预先通知县知事”2。它所作出的决议县知事不仅可以提交复议而且可以撤销。因此县议事会的职权十分有限“几乎在县知事的控制下”运作3。
随着袁世凯统治的加强民意机关成为他独裁的累赘。1914年2月3日他以“自治机关由多数暴民动称民权不知国法”等罪名4下令停办各级地方自治解散县议事会。袁世凯死后各省6续有所恢复但大都成了地方军阀粉饰“民主”的装饰品。
（二）地方行政机关北洋政府成立后鉴于地方行政制度十分混乱1913年1月8日颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》。根据《组织令》废除了清朝的府、州、厅增设特别区在省与县间增加道一级形成省、道、县三级制度和政权机关。
1。省行政机关。
1912年南京临时政府成立后各省基本上采取军政、民政合并管理办法其政权机关为都督府。袁世凯政府成立后为了加强统治强化中央集权分散地方权力1913年1月提出在地方实行军民分治设立行政公署作为管理行政机关并由总统直接任命民政长负责。当时除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省基本实行外其他各省大都由都督兼民政长。1914年袁世凯为贯彻中央集权和恢复帝制打下基础进一步实行军民分治。5月23日公布《省官制》将行政公署改为巡按使署民政长改为巡按使。同时鉴于民政长没有兵权便将地方武装拨给巡按使指挥。财政、司法拨归巡按使监督。
1916年6月袁世凯死后黎元洪继任总统段祺瑞掌握北洋中央实权。7月6日命令将巡按使署改为省长公署巡按使改为省长。同时增设一个1钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》上册第213页。
2钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册第296、29页。
3钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册第296、29页。
4白焦编：《袁世凯与中华民国》荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》（三）四川人民出版社1985年版第84页。
由12人组成的参事会作为省长咨询机构并增设警务处、交涉使署等组织。1917年9月北洋政府又在各省设立直属教育、实业两部领导的教育、实业厅。至此省行政机关的体制和领导关系是：省长公署下设政务、军务、财政、教育、实业等厅及参事会、交涉使署、警务处其中财政、教育、实业三厅及交涉使署、警务处属中央有关部和省双重领导。
从上可见省行政机关经过三次变化变化的特点不仅是名称、组织的改变而且还设立不直隶省行政机关的教育、实业等厅之类的组织。同时北洋政府统治者为了巩固统治企图采取军民分治来削弱地方势力但这未能达到预想的目的一切行政实权仍然掌握在盘踞一方握有兵权的军事领手中。
2。道行政机关。
1913年1月8日北洋政府公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》。3月8日国务院拟定《各道观察公署暂行办法》。随即各省纷纷划分道并建立道政府。其政权机关为观察使署脑为观察使。1914年袁世凯提出进一步实行地方军民分治的同时5月23日公布《道官制》将观察使署改为道尹公署观察使改为道尹。这一改变伴随着北洋军阀统治的始终。道政权机关的体制采取分科办事办法其职权最初笼统地规定为在省监督下管理道内行政事务和省委任之事。改为道尹公署后才作了较为具体的规定除管理道内行政事务、考核道内行政官吏、颁布道单行规程外