穑谎【僬弊芡承胗幸樵弊苁�3/4出席方能投票。此外参议院无权布告示凡议决事件交总统公布施行。
参议院议员主要来自国民党（同盟会改组而来）、共和党和民主党。在三个政党中国民党、共和党各占4o席民主党占25席都不到半数。国民党、共和党是相互对立的政党。而共和党则为袁世凯服务民主党又常常站在共和党一边。这样共和党便成为操纵参议院的主要政治力量。因此参议院名义上是独立行使立法权的机关实质上是袁世凯愚弄的工具。
（2）国会。
按照《中华民国临时约法》规定“约法施行后限1o个月内由临时大总统召集国会”。1913年4月8日国会成立。这时的国会不仅继承了参议院的职权而且具有立法、民意、制宪机关三重性质除立法、制宪外还享有弹劾权和同意权。
国会由众议院和参议院组成两院设正副议长下设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。
两院正副议长对外为一院代表对内负责维持院内秩序整理议事指挥监督秘书长及其所属职员。众议院议长任期3年参议院议长任期2年。两院议长如有违背法律情形经总议员1/5以上提议交惩戒委员会审查结果交院议决如出席总议员1/3以上其中2/3以上议员认为违法即免1《中华民国临时约法》、《参议院法》见《法令全书》第1册《宪法》1912年印铸局印行。去议长职务1。
两院全院委员会由各院议员组成开会时各选委员长1人主持会议但正副议长不在被选之列。全院委员会要在两院会议期间遇有重大问题经议长或议员1o人以上动议该院决定后才能召开。其中参议院全院委员会召开还须有1/3以上委员出席。
两院常任委员会主要负责两院会议期间各项议案或问题的审查。为便于对各种不同性质或问题进行审查两院每年开会时选定各种常任委员组成委员会进行该项工作。
两院委员产生众议院用限制连记名选举其限额为原人数的1/3并以得票多者当选；参议院用无记名投票选举。它们之间主要区别在于：众议院常任委员会审查结果以文件或报告形式提交大会参议院常任委员会则由委员长委托该股委员向大会报告就行了。
两院特别委员会只有在两院遇有特殊事件对该事件进行特别审查时才能成立。其人数众议院一般由议长指定但对议员资格审查而成立的则由选举产生；参议院在多数情况下由选举产生。
三种委员会的情况表明主要是两院为了便于对各种不同类型和性质的议案进行审查而设置的辅助机构所以它的活动范围不能越该院委托的审查议案。
两院的职权按照《国会组织法》规定处于平等地位。国会对于各种议案的议定必须经过两院同意才能成立。它的具体权限除《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权外还有建议、质问、查办官吏纳贿违法请求、政治咨询答复、人民请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权限。另外还有一项特别权限即起草宪法。
两院虽然处于平等地位除开幕和闭幕式合并举行外对案件的议定则是分别进行的。两院会议每年召开一次为期4个月必要时可适当延长。按照《国会选举法》规定众议院议员为596名参议院议员为274名两院共为87o名。众议院议员由地方选举采取复选制；参议院议员由团体选举。前者称为“代表地域性之议员之集团”后者称为“代表特别社会势力之集团”1。所谓复选制即先举“初选当选人”然后在“初选当选人”中选出议员。所谓团体选举制即由省议会蒙古、西藏、青海、华侨选举会中央学会（未选出）选举议员。
在当时参加国会议员选举的政党主要有国民、共和、统一、民主四党。从1912年11月开始选举到1913年结束在选出的众、参两院87o名议员中国民党占392席共和、统一、民主三党占223席跨党和无所属者占255席其中国民党占绝对优势。
国会成立后根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定1913年7月12日在天坛祈年殿成立由6o人组成的宪法起草委员会进行宪法起草工作。
但是在国会和宪法起草委员会中反对派占优势这对袁世凯是一大障碍。于是他设法操纵国会破坏宪法起草。他一面借口国民党反对政府大肆逮捕国民党议员和宪草委员；一面指使梁士诒出面用金钱和职位在国1《议院法》（1913年9月27日）《北洋临时政府公报》1913年9月29日。1周异斌、罗志渊：《中国宪政展史》第7o页。
会里收买部分议员组成直接受他指挥的御用党——公民党以便挟持国会选举他为正式大总统。由于制宪工作尚未完成袁世凯一面破坏制宪一面叫嚷先选总统。公民党紧跟着喧嚷“欲得外国承认必须先选总统”。国民党议员坚持先定宪法后选总统。两派在国会中相持不下袁世凯唆使黎元洪领衔率领14省军阀表“先举总统建议”对国会施加压力。结果国民党议员为武力所屈服。1o月5日由袁世凯公布《总统选举法》。6日组织总统选举会经过议员三次投票最后以5o7票选出袁世凯为大总统。袁世凯当选为正式大总统后感到国会已完成任务成了一个无用的累赘。11月4日他以顺从“民意”为词下令解散国民党撤销国民党议员资格使国会不足法定人数无法开会。1914年11月1o日正式下令解散国会。
3。内阁。
袁世凯政府初期的政治制度是内阁制。所谓内阁制就是国家一切行政权力集中在内阁即国务院。国家一切行政不是由总统而是由内阁负责凡总统公布一切重要法律、命令都要经过内阁成员副署否则在法律上不生任何效力。因此国务院就成为国家政权机关即中央政府。
国务院于1912年4月21日成立由国务员组成即国务总理和各部总长组成并以总理为国务会议主席。
国务院有辅助机构秘书厅直属机构法制、铨叙、印铸、临时稽勋、蒙藏事务、全国水利、币制、临时国会事务等局及法典编纂会；行政各部为外交、内务、财政、6军、海军、司法、教育、农林、工商、交通1o部分管各项工作。
内阁制的设立对于一心搞独裁统治的袁世凯是一个很大的约束和限制因而他就想方设法破坏它。袁世凯为了集权一面将总统府秘书处扩大为秘书厅军事科扩大为军事处将秘书厅下的财政科扩大为财政委员会直接听其指挥。秘书厅、军事处、财政委员会名义上是总统的辅助机构实际上是“阴持”政权、军权、财权的机关；另一方面又施展各种手段控制国务院以达到废除内阁制的目的。他迫使不听自己使唤的唐绍仪内阁辞职并先后任命6征祥、赵秉钧为国务总理后来内阁成员虽有变化但基本情况始终未变。自1912年3月到1914年5月前后二年多经过了唐绍仪、6征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六易（不包括代理总理在内）内阁。
4。法院。
北洋政府司法制度基本上沿袭清末司法制度。1912年3月15日公布的《中华民国暂行法院编制法》无非是清末宣统元年（19o9）颁布的《法院编制法》的翻版只是将“帝国”改为“民国”“臣民”改为“人民”而已其本质和内容没有变化。但从司法制度说值得注意的有两点。
第一实行行政诉讼独立。即把行政诉讼和普通民、刑事诉讼分开各设不同的法院管辖。一般说生诉讼案件的情况有两种：一是人民相互间诉讼；一是人民与官署间诉讼。前者规定为普通法院受理后者规定为专门法院受理。所谓专门法院即平政院。这种行政诉讼与普通诉讼分开的办法是资本主义国家普遍采用的办法。但资本主义国家普通法院与特别法院都受理行政诉讼北洋政府则只有专门法院才能受理。
第二采取四级三审制即审判机关分四级设立审判只能三审终审。
就是说第一审分为初级和地方审判厅以高等审判厅大理院为终审机关。北洋政府在当时“京师设大理院及总检察厅为全国上诉最高机关设高等以下各级厅管辖京兆属县及京师诉讼于各省城设高等厅于县乡（镇）设地方厅及初级厅又因地方情形得设高等分厅或系地方分厅”1。
（二）总统制1913年1o月1o日袁世凯就任正式大总统后竭力攻击国会。1914年1月1o日他下令解散国会代之以“中央政治会议”。3月18日“约法会议”正式成立为袁炮制了一部适合独裁统治需要的“新约法”名为《中华民国约法》又名《民三约法》。1914年5月1日公布《中华民国约法》同时废除《中华民国临时约法》。按照《中华民国约法》规定：取消内阁制实行总统制。这种制度不是资本主义国家的共和总统制而是集行政、司法权力于总统一身把总统建立在一切政治机构之上的总统制从而破坏了辛亥革命以来建立的民主共和制成为以“民国”为招牌的总统独裁制。按照这种制度设置的主要行政机构如下：1。大总统。
《中华民国约法》规定大总统“为国之元总揽统治权”“代表中华民国”“对国民之全体负责”。所谓“对国民之全体负责”简言之就是对封建买办阶级负责；所谓“总揽统治权”就是制定官制官规、任命文武官员、缔结条约、统率6海军、制定6海军编制及兵额、宣战媾和、布代法律紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁爵位、勋章与其他荣典等等权力2。虽规定其中如缔结条约、宣布大赦、特赦、减刑、复权等要经立法院同意1但立法院始终未成立由参政院代理而参政院如同中央政治会议、约法会议一样完全是袁世凯的御用工具。所以总统的权力实际上不受任何限制。
2。总统府。
内阁制改为总统制后如何在政权体制上便于有效地进行集权统治就成为袁世凯关注的问题因而他开始进行体制改革。在体制改革中先在总统府内设政事堂、统率办事处（全称6海军大元帅统率办事处）等重要机构。
政事堂（1914年5月3日设立）设国务卿赞襄大总统政务。在国务卿之外设左丞和右丞下设五局一所其中“机要局的权力远在各部总长之上；主计局则把财政部和审计处的职权一并网罗而去”2。1915年6月4日又设一个全国生计委员会。这样“政事堂实为政治上最高机关除关于军务事项外为决定政治、财政、外交及其他一切施政方针之策源机关”3。统率办事处（1914年5月12日设立）由参谋、6军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定6、海、参三总长每日轮流值班开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项各部须奉召令才能列席会议。这样总统府军事处取消了6、海、参三部职权移到了统率办事处1《中国年鉴》第1回商务印书馆1924年版第351页。
2《中华民国约法》第三章《法令大全》商务印书馆1915年增补再版。1《中华民国约法》第三章《法令大全》商务印书馆1915年增补再版。2李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》中华书局198o年版第2oo页。3杨幼炯：《近代中国立法史》第265页。
三部总长退为办事员之一统率办事处则成为事实上之最高军事机关。
此外还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史秘书长改为内史长。
由此可见改革总统府官制的目的在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府恢复清朝机构名称、官名和制度为袁世凯做皇帝作准备。
3。行政各部。
袁世凯政府改变总统府官制的同时对行政各部也进行更改。1914年7月1o日正式公布更改的外交、内务、财政、6军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。
与此同时各部的地位与职权相应地降低和缩小。（1）各部改为承大总统命令管理本身事务监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务有监督指示之责；（3）各部主管事务对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分认为违背法令或逾越权限得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中部的职权以前定为总长所有现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示改为凡事都要“承大总统之命”“呈请大总统核夺”大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务使部丧失独立的地位总长成为执行总统职务的代表。同时还规定外交、内务、�