不一定划得十分清楚，但有的界线由河流和山脉的走向形成，北方边界地区
也会把军事防线当作分界线。位于东北、西北、西部和西南边界地区的郡，
由郡守管辖的土地与被匈奴、羌，或者居于今越南与朝鲜的部落渗透的土地
混在一起。
汉向这些边远地区的渗透并不都导致郡的建立。比如，在向西北地区扩
张的过程中，有一段时期可能建立了附属单位（县），而没有进行协调和控
制其工作的上级单位。另外，政府有时承认属国的存在；即这些地区山汉族
官员任职，但那里的居民却没有别的郡、国的居民负担的那种税和役的一切
通常的义务。第一批属国大约在公元前 １２１ 年得到承认，公元前 １４０ 年，帝
国行政单位的表中列出了六个属国的名字。②
郡守定期向中央政府汇报工作；丞相评估他们的政绩，御史大夫则关心
郡守属员的行为和纪律。公元前 １０６ 年，朝廷通过革新采取了强化中央政府
监督权的措施。帝国被划分为十三个州，每州设一名“刺史”。①公元前 ８９
年设第十四州。州刺史的品级比郡守低得多，州刺史有责任服从郡守的工作
和活动。刺史独立工作并直接对中央负责；他们的职守是调查贪污腐败、工
作无能、不公平以及本州之郡和国的压迫行为等事件。
到那时为止，那些大的区划不过是刺史在其中活动的地区，它们没有被
当作行政单位。但从后汉甚至再早起，州刺史正在发展远远超过原来规定的
权力。他们正在行使举荐官员候选人、宣布司法裁决和指挥军事行动的权利，
这些权限到那时为止原属郡守所有。最后刺史终于有了由自己挑选的人在内
工作的长期官署。刺史日益增长的独立性在边界地区最为显著，后汉最后几
十年里，他们行使的民政、财政及军事的权力已相当强大，足以破坏中央政
府对郡国行政的控制。
郡的下属单位
郡、国管辖的下级单位的总数，公元 ２ 年为 １５７７ 个，公元 １４０ 年为 １１７９
个。②这些下级单位有：邑，即为供养皇帝女性亲属而设的土地；道，其居民
是还没完全被中国权威同化的异族。对邑和道这两种组织的情况知道得很
① 对各种官职的设置的简要论述，可见《汉书》卷十九上，第 741—742 页。详细的论述见毕汉斯：《汉代
的官僚制度》，第 93 页。
② 关于边界附近地区行政管理的各种方式，见鲁惟一的《汉代的行政记录》剑桥，1967）第 1 卷，第 67 页
以下。关于公元 140 年的属国，见《后汉书》（志）卷二十三，第 3514—3515、 3521、 3530 页。
① 《汉书》卷十九上，第 737、741 页。毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 90 页。
② 《汉书》卷十九上，第 743 页；《汉书》卷二十八下，第 1639—1640 页；《后汉书》（志）卷二十三，
第 3533 页所列的数字是 1587 和 1180 个。文中的两个数字见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 185 页注 77
78。
少，他们的重要性远远低于另外两种标准形式的下级单位，即县和侯。
早在公元前 ２２１ 年大一统以前很久，县已被设置，其方式很像郡的设置；
县的行政管理交给七国之一的政府指派的官员。随着时间的推移，使用县作
为郡的下属单位已经成为一个定例。秦、汉时期，县的面积与英国的郡差不
多，至少包括有围墙的市镇。遗憾的是，人口数字只见于少数非常特殊的例
子中，它们作为行政管理、商业和工业的中心，因其特殊的面积和重要性被
挑选出来。这样，公元 ２ 年长安、宛城和成都三县已登记的人口约为 ２０ 万，
其中大约三分之一居住在那些以县名命名的城内。①但是大多数县都小得多，
因为县的行政长官分两个基本的等级（县令；县长），按人口的多少而设，
以一万户作为划分的标准。县官由朝廷指派，有若干低级官员及机构协助他
们工作。②
侯有时称为贵族，源于荣誉等级的最高一级。③秦朝已经有了侯，但数量
很少，也没有行政管理上的职责以及汉帝赐予的那种土地占有权。内战结束
以后，作为安置工作的一部分，刘邦封 １５０ 人为侯，他们在战争中忠实地支
持了他，此时正等待酬答。除了头衔和品级，他们还得到命令前往所指定的
地区；他们在那个地区有权向一定户数征税，并把其中一部分作为自己的收
入。由于可以父子相传，侯就可以把封赏的手段与扩大行政权的手段结合起
来；侯还可以作为一个政治上的工具而使用。④
大多数侯幸存的时间都不长，这是因没有继任者而自然消失，或因为侯
本人犯了罪。侯很少能延续四代。封侯的重要性及财富有很大差异，这可以
从 它 们 有 权 收 税 的 户 数 的 悬 殊 中 看 出 。 很 表 １２ 前 汉 的 侯
① 《汉书》卷二十八上，第 1543、1563、1598 页。已掌握的数字都列在宇都宫清吉：《汉代社会经济史研
究》（东京，1955），第 116 页。又见本书第 10 章《城市和商人》。
② 《汉书》卷十九上，第 742 页。毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 99 页。
③ 见本书第 2 章《地方组织》和《侯与爵》。
④ 关于侯最初的设置和授予，见《汉书》卷一，第 54 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第 1 卷，第 103—104
页）。《汉书》卷十九上，第 740 页列出诸侯的辅助人员的头衔。《汉书》卷十六，第 527 页记录了封侯
制度的起源和发展，《汉书》卷十六、卷十七说明公元前 201— 前 13 年每一位功臣封侯的历史。公元前 179
年的诏令（《汉书》卷四，第 115 页〔德效骞：《〈汉书〉译注》第 1 卷；第 240 页〕）记载了命令各侯
离开长安住到自己的侯地的情况（好并隆司：《秦汉帝国史研究》〔东京，1978〕，第 203 页）。
高帝
惠帝
吕后
文帝
景帝
武帝
昭帝
宣帝
元帝
成帝
哀帝
平帝
封诸王之子
３
—
３
１４
７
１７８
１１
６３
４８
４３
９
２７
封功臣
１３７
３
１２
１０
１８
７５
８
１１
１
５
—
—
封外戚
—
—
１０
３
４
９
６
２０
２
１０
１３
２２
多侯有几千户；有的有万户或更多。而在另一端，有的侯的收入不超过几百
户。千户侯的收入可作为标准，来与通过其他手段取得的大量收入进行比较。
②
汉帝国建立初期，严重缺乏可以委任治理各郡的训练有素的官员。而封
有成就的官员为侯的行动是一种为政府维持法律和秩序的手段。因为维持好
本地区的内部秩序显然有利于侯的利益，便于更好地征收赋税。
有管家与其他臣属的侯的设置一直存在到汉帝国末期，但决不能把这一
点看作向有时被认为在前帝国阶段已经存在的分封制度的倒退。有几次出现
随心所欲地重新设侯（经过暂停以后）或中止设侯的情况，出现这种情况，
或是要给予一批新的皇帝支持者以地位，或是要中断与过去的王朝传统的关
系。侯的制度可以作为达到以下目的的手段：削弱王的权力（见前《郡的主
要行政单位》）；安置投降的敌人的首领并赢得他们的忠诚；还可以给皇太
后家族的成员提供荣誉和提高地位。另外，作为小的单位而存在的侯，可与
邑、道、县相比，处于郡守或诸国的相的权力以下。①
① 表 12 表示前汉封侯的数字。数字来自于《汉书》卷十五——十八主体的实际条目，诸王之子的材料来自
卷十五上和下；功臣的材料来自卷十六和卷十七；外戚的材料来自卷十八。这些数字不同于散见于以上各
卷的数字（比如，《汉书》卷十六，第 617 页）。
② 关于户数少的侯（五百户或以下），见《汉书》卷十六，第 624 页；《汉书》卷十七，第 644 页。关于
万户或更多户的侯，见《汉书》卷十六，第 531 页；《汉书》卷十八，第 691 页。关于千户侯的标准及相
应的收入，见《汉书》卷九十一，第 3686 页（斯旺《古代中国的粮食和货币》，第 432—433 页）。
① 关于把侯作为剥夺王的权力的手段，见《汉书》卷十五上，第 427 页；又见《汉书》卷十五上和下的个
别条目及本书第 2 章。关于赐侯作为安置异族领袖或赢得其忠诚的手段的情况，比如见《汉书》卷十七，
第 639 页；《汉书》卷八，第 266 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第 2 卷，第 249 页）；《汉书》卷九十
六下，第 3910 页；何四维：《中国在中亚：公元前 125 年——公元 23 年的早期阶段，附鲁惟一的导言》
（莱顿，1979），第 161 页、162 页注 495。《汉书》卷十八，第 677 页以下列出封为侯的外戚。公元前
112 年废一百多个侯，这显然是出于专断的目的或政治上的动机，见《汉书》卷六，第 187 页（德效骞：
《〈汉书〉译注》第 2 卷，第 80 页以下、126 页以下）。
地方政府
秦汉帝国的大多数居民居住在乡村的土地上。他们用钱币或谷物向县，
也可能向郡的官员纳税，用人力、牛车或船把支付的税运送到指定的征集地
点。同样，他们还向县或郡的官员登记，服国家劳役或参加军队。县以下是
乡，乡由若干里组成。乡和里也有几名官员，由郡或县的当局指派，负责维
持乡村的法律和秩序。
另外，那些在乡村生活中受尊敬和有权威的天然领导人由居民们推举而
取得某种头衔，这些人负责带领人们去履行他们的义务和政府交给他们的工
作——修路，搞建筑或水、陆路运输。①因此，在最低一级的行政中，政府依
靠熟悉地方情况的半官方领导人的合作。这样安排受到禁止人们在本地的郡
和县一级当官的禁令的制约，禁令可能是为了预防有组织的不满行为。
专业机构
前汉设立了几个机构以管理专业化生产。专使掌握原材料来源，并雇佣
国家的劳力进行生产和分配；有时他们利用这种机会得到额外的收入。专业
官署中最惹人注目的是 ３４ 个盐官和 ４８ 个铁官的官署。另外还有水利工程、
制造业、纺织业和果园的专业官署。前汉时期，这类机构的大多数由中央政
府中诸如大司农和少府等官员领导。②稍有不同的是，朝廷还派专人在前线控
制过往行人和商品并管理西北地区国家兴办的农场和屯田。
① 关于设置乡及更低一级的单位和指定专人任职的情况，见《汉书》卷一上，第 33 页（德效骞：《〈汉书〉
译注》第 1 卷，第 75 页）；《汉书》卷十九上，第 742 页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 103 页以下。
② 《汉书》卷二十八的注释表明专使的存在，例如：关于铁的情况，见《汉书》卷二十八上，第 1569 页。
关于盐的情况，见《汉书》卷二十八下，第 1616、1617 页；关于柑桔的情况，见《汉书》卷二十八上，第
1603 页。关于派官员驻守以控制前线要塞的通行或者监督国家兴办的屯田的农业生产的情况，见鲁惟一：
《汉代的行政记录》第 1 卷，第 61、70、107 页。关于其他的专署的情况，见本书第 10 章。盐、铁的管理，
见本书第 10 章；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 44、95 页；毕汉斯《汉代的中兴》第 4 卷，载《远东
古文物博物馆通报》，51（1979），第 153 页以下及地图 11—12。
武装力量
在应征兵、志愿兵和囚徒组成的中国军队中，以应征士兵数量最多，也
是最为重要的成分。除去那些享有某些荣誉爵位的人外，所有年龄在 ２３ 至
５６ 岁（有一段短时期在 ２０ 至 ５６ 岁）的壮丁，都必须在军队服役两年，并有
义务在情况紧急时应征。有的人（但为数不多）有能力花钱雇人代替他。但
大多数人有一年用于受训，另一年或在都城、或在郡维持治安的军队服役，
或在边境戍地服役。虽然大多数人是步兵，但少数人在北方可以当骑兵或在
南方当水兵。①由于准确的材料十分缺乏，能征集的人员总数估计不一，在
３０ 万至 １００ 万之间；但有一点是肯定的，即汉政府从来不能征集、训练和使
用全部潜在的力量。
秦帝国立下了征用罪犯的榜样；汉代只偶尔而不是经常性地使用这种方
法，但有证据证明罪犯