方面都仿效在他之前的秦朝皇帝的榜样；可是在两个帝国政体之间，它们的
政策或意识形态略有差别。
公元前 ２０２ 年阴历二月，刘邦经其伙伴的劝说，接受了皇帝的称号。②
他称帝的基础是他赢得了统治天下的实际成就。虽然文献提到道德品质是当
皇帝的先决条件，但文献并未暗示皇帝的地位被视为上天的赐予。在这方面，
这段情节及其叙述与公元前 ２２１ 年秦始皇的登基明显地相似。它可能与从王
莽时代起专门把世上的统治与天意联系起来的一些登基不同。③同样地，汉采
纳了秦的宗教仪式。几个新的皇帝将尊奉秦王或秦皇在以前曾经为之立坛并
进行祭祀的那些神祗（帝）。的确，早在公元前 ２０５ 年，汉王已经证明他对
这些崇拜的关心，除了继续奉行祭祀其他白、青、黄、赤四帝的仪式外，他
坚持应举行尊奉黑帝的仪式。他的行动明显地表明，新政体绝对相信秦始皇
时期所采纳的水德这一庇护象征。①
汉高帝首先采取的行动之一是在宣布复兴措施的同时宣布大赦令，随后
是部队的总复员，时值公元前 ２０２ 年阴历五月。这份诏令旨在赢得黎民的忠
诚；它宣布恢复法律、秩序、安全及对黎民分发物质救济的措施。居民们要
返回故居重整家园；在饥馑时期被卖为奴的人可以赎身；豁免某些税赋。在
积极的方面，高帝同意尊重接受各级爵位的人的特权，并且宣布广泛授予这
些尊贵的社会标志。②这些爵位的价值在于具有物质利益，诸如免除某些形式
的国家劳务和减轻某些法律规定的惩罚。此外，高帝还命令以一定的形式赏
赐土地。
这些恩赐所包含的原则直接来自秦的实践，即所谓的法家施政理论，它
发给特定的奖励，以报偿为国效劳的行动。颁发这些赏赐的诏令屡见于汉代
不同时期的历史，有时还一起颁布大赦令。赏赐尤其在帝国的盛典——诸如
① 《史记》卷七，第 333 页以下（沙畹：《〈史记〉译注》第 2 卷，第 316 页以下）；（汉书》卷三一，
第 1817 页以下。
② 《汉书》卷一下，第 52 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第 1 卷，第 99 页以下）。
③ 见 B。J。曼斯维尔特？贝克：《中国的真正皇帝》，载《莱顿汉学研究》（莱顿，1981），第 22—23 页；
鲁惟一：《秦汉两朝皇帝的权威》，载迪特尔？埃克梅尔、赫伯特？弗兰克编：《东亚的国家和法律，卡
尔？宾格尔纪念文集》（威斯巴登，1981），第 89—111 页。又见本卷第 13 章。
① 《汉书》卷二五上，第 1210 页。关于这个行动的意义，见第 1 章《帝国时期的思想潮流》和《前 221 年
水德的采用》和第 13 章《班彪关于天命的论文》；及鲁惟一：《水、土、火——汉代的象征》，载《奥萨
津和汉堡自然学和民俗学协会通报》，125（1979），第 63—68 页。
② 关于爵的等级及用它们作为施政手段的情况见第 1 章《奖励》、本章《侯与爵》；本书第 7 章《奖惩与
法律》；鲁惟一：《汉代贵族爵位的等级》，载《通报》，48：1 — 3（1960），第 97—174 页。
新皇登基，册封后妃，或太子成年——时颁发。
汉代诸帝保持了在他们最接近的前辈的统治下逐渐形成的中央行政制
度。三公直接负责向皇帝提出建议。位于其下的是九卿，他们的职务相当于
政府中划分的部，每人都得到一批下级官员和附属机构的辅助。这个体制基
本上与秦代的完全相同。它将在整个汉代一直有效；其间为皇帝直接需要服
务的私人秘书班子发展了起来，它不时地置高级官员的权力于不顾。此外，
三公不久就减为二公，公元前 １７７ 年以后，偶尔还任命太尉之职。①
汉代政府的一个重要特征在于有意识地在两名以上的高级官员之间进行
分权。当丞相位居最高级的职务时，为贯彻重大决定而下达的行政命令必须
通过他的同僚御史大夫；在特殊情况下，同时任命左、右两名丞相。财政的
责任同样由大司农和少府分担，这个原则也适用于军事的安排。这样，驻于
京师的部队分为南北两军，将领也配对地任命（例如左、右各若干名），以
避免出现个人独揽指挥大权和随之带来的危险。
当正史报道任命诸如丞相或御史大夫等高级职务时，这表示这样的任命
来自皇帝自己的行动，据推测，这些任命是以正规和合乎规章的字眼由皇帝
批准的。但是史料对导致选任一个高级官员的动机和事件往往闭口不谈。在
有些极为突出的事例中，前任夫宠或罢官，接着任命的新在职官对前任是曾
怀有敌意的。有时可以看出任命是阴谋的结果，有时可以料想，选任一个无
足轻重的人来担任高级职务，是为了让别人取得行动和决策的自由。
有些官居极品的人的发迹和晋升是由于有庇护人荐举。另一些人则是皇
亲，或是外戚；象这样的关系后来会影响政策的抉择。也许从公元前 １１５ 年
起，由于官员响应号召，推荐德才出众而受人注意的人，为吸收文职候补官
员而采取的措施正在产生效果。作为取得委任的手段，专长逐渐与出身一样
有价值了。
《汉书》卷十九的一个表提供了任命高级官员的日期和背景，还有他们
的仕途生涯及终结的某些细节。在这些简短的条目中，我们可以看到某人从
低级官员升至高级官员的青云直上的过程，如从侯升至奉常（太常）或升至
九卿中只能由宗室成员担任的宗正的过程。其他条目记载了郡守、太仆或典
客（大鸿胪）升至御史大夫的情况；一批御史大夫最后以担任丞相结束其仕
途生涯。同一个表还记载了某个官员的结局，他或是光荣致仕或因病退隐，
或是因暴力或涉及阴谋而垮台，或是落了个被控犯罪的下场。此表指出，公
元前 ５ 年各级文官总数为 １２０２８５ 人。但是表内没有各个职位的分类和它们的
实际任职者情况，所以难以从这样简单的数字作出可靠的推论。①
管理新政府的主要责任交给了丞相和御史大夫，决策事宜只能提交给这
两名官员。在直接行政方面，行政责任由九卿及其附属机构承担，它们的职
责范围在收于《汉书》的职官表内有很简略的划分。②报告或奏疏由中央和地
方的官员以书面或口头形式提出，以供最高层考虑；皇帝偶尔也亲自征求建
议或意见，某个官员将给予经过研究的答复。明确的规定或决定以诏令的形
式从皇帝通过各级官员下达。这些规定和决定可以以皇帝的直接公告和命令
① 见毕汉斯：《汉代的官僚制度》（剑桥，1980），第 10 页。关于官员编制的详细情况，见本书第 7、8
章；王毓铨：《西汉中央政府概述》，载《哈佛亚洲研究杂志》， 12（1949），第 134—187 页。
① 《汉书》卷十九上，第 743 页。
② 例如，见《汉书》卷十九上，第 726 页关于奉常的职责范围。
的形式表达；有时它们只用一个“可”字的形式，附于高级官员的建议或公
告上。皇帝亲自为行政提出倡议的情况则不多。
汉代选都所根据的原则与秦相同，即注意战略需要和实际的有利条件，
而不偏重与中国过去的光辉业绩有联系的因素。这两个帝国国都都选在关中
自然屏障之内，而不选在其建都的条件是以周王室的文化遗产为基础的地址
上；当时政治家们的争论表明，这个问题在那时是明确地被人理解的。高帝
登基之后不久，他的确住在洛阳，但在公元前 ２０２ 年阴历五月，他听从了其
支持者的请求，迁往长安。长安（今西安）靠近秦都咸阳；有人信心十足地
争辩说，长安拥有坚固的自然屏障，比洛阳更易取得供应。①新的建筑群被建
立起来，以炫耀帝国的强大，但是守城的城墙直到下一代皇帝（公元前 １９０
年）才完成。在汉朝，人们就长安和洛阳的各自优劣点和意识形态的价值进
行了好几次讨论，但直到公元 ２５ 年才真正迁都到洛阳。②
高帝登基后最早的诏令可能含糊地提到了秦行政措施的严厉性；他对官
员训示说，用法是为了教导和启发，而不是作为鞭笞或侮辱公众的借口。但
尚未采取正式措施以减轻秦执行的法律或实现他以前作出的关于三项主要规
定的简易法典的诺言。③公元前 ２０１、１９８ 和 １９５ 年颁布了大赦令（死刑不赦），
还有一次是在公元前 １９５ 年皇帝去世之时。
地方组织
秦汉政府制度的主要差别表现在地方组织方面。部分地由于需要，部分
地由于调和，汉高帝及其顾问在公元前 ２０２ 年采用的体制很快就遭到修正；
结果它被改得面目全非，以致汉朝的创建者也难以认出这是他们建立的帝国
结构了。④
秦始皇和李斯断然把他们新征服的帝国组织成郡，这些郡由中央政府任
免的郡守管辖，郡守的称号一直不得世袭。但是在秦汉两个帝国的间竭期间，
项羽设想了一套根本不同的中国行政体制，即由他本人任霸主的 １９ 国联合
体。随着一个单一帝国政体的重建，高帝设法调和这两种完全对立的制度，
以便满足那些有功于他的人。这样，秦的模式就用于中国中部，那里被分成
１３ 个郡和一个直接由中央控制的单位（包括京师和京畿区）；但是其他地方
则以另一种安排为主。
在内战的过程中，一批刘邦的盟友已经取得了帝国之前的列国的某些领
土，并自已称王。刘邦已经承认了他们；这时他被公认为皇帝，如果他希望
保持他们的支持，他就不能立刻剥夺他们艰苦赢得的成果。此外，刘邦的处
境需要一个有效率的政府，以征收税赋，维持法律和秩序和保护中国不受外
来的威胁。在这种形势下，高帝别无其他选择，只能承认现存诸王的地位和
称号，而他们又指望把地位和称号顺序传给自己的儿子。
① 《汉书》卷一下，第 54、58 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第 1 卷，第 103、108 页）；卷四十，第 2032
页。
② 关于长安，见本章 《惠帝统治时期和长安的加固》；斯蒂芬？J。霍塔林：《汉长安的城墙》，载《通报》，
64：1 — 3（1978），第 1—46 页；关于洛阳，见第 3 章《京都》；毕汉斯：《东汉的洛阳》，载《远东古
文物博物馆通报》，48（1976），第 1—142 页。
③ 见前注 34。
在公元前 ２０２ 年，就产生了这样的形势：在归皇帝直接控制的位于中央
的 １４ 个行政单位的东面和北面的大片土地上总共建立了 １０ 国（见地图 ３）。
列国控制了远比诸郡广阔的领土和甚至更大的一部分中国人民；在诸王保证
效忠的前提下，它们能起防备地方异己分子的有价值的堡垒作用。另外，在
北方，它们处于敌人进攻时首当其冲的地位，所以他们能够保护皇帝和他的
政府。然而，如果拥有这些强大王国的人中某一个或某几个企图闹独立，中
央政府就将处于非常危险的境地；这些人曾经是当之无愧的将领，有些人又
自称是过去传统王室的后裔。他们的国既大又富，足以维持独立。
鉴于各王国有其行政上的便利，于是高帝的问题是如何保留它们，同时
又要赢得诸王的忠诚；如何授予足够的权力以保持四周边境的安全，同时又
保持中央对使用那里的军队和资源的控制权。
这个问题在整个中国的历史上必定会以不同的形式反复出现。在前汉，有人
希望通过消灭那些有反中央潜在危险的王和以皇帝亲属取代他们的办法来解
决这个问题。到公元前 １９６ 年，所有在公元前 ２０２ 年被封的王，除一个以外，
都被皇帝的弟兄或儿子所取代，被取代的共有 １０ 国。据认为，他们比来自其
他不同家族的人更可能支持他的帝国。有些被取代的王被贬为侯；有的投靠
匈奴（如公元前 １９５ 年的燕王卢绾）；策划叛乱的一个王被处死。只有一国
留下了不是来自刘氏家族的王系。这个王国在长沙，公元前 ２０３ 年吴芮在那
里被立为王；他最后一个后裔于公元前 １５７ 年死去，无男嗣。在位皇帝的一
个儿子于是登上他的王位，开始了一个新王的世系。
这些事件发生后约 １０ 年，据说高帝与其支持者们郑重约定，非刘氏家族
的任何人如仍被拥立为王，就协同行动，群起而攻之。①然而这个原则在长沙
国就没有行通；不久，它就公然被高帝的遗孀（吕后）破坏了。到了文帝朝
（公元前 １８０—前 １５７ 年）和景帝朝（公元前 １５７—前