《大外交》

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大外交- 第107部分


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所谓“攸关我国安全之国家”若是受到核大国的威胁,美国将提供保护,此一条款有两点歧义不明之处:如果美国只针对攸关其安全之国家受到核大国威胁,提供保护,试问:如果攸关美国安全的国家,被非核大国威胁时,美国的态度如何?或者说,当它受到核大国不以核武器威胁时,美国的态度如何?如果面临核威胁时,美国的支持多少已属自动发生的性质,试问是否必须先建立正式的盟约关系?
尼克松主义也要求受威胁国家,承担起本身传统防务的更大责任。但是如果受威胁国家寄希望于美国一定会支援,而不肯分担防务责任——尤其是面临核大国之压力时,试问:美国要怎么做?够讽刺的是,尼克松政府强调国家利益,却提供诱因让受威胁国家不多尽力、增强防务努力。因为,如果美国的确以国家利益为主要目标,则它就必须防卫攸关其安全的任何地区,而不问受害国是否值得施援,或对共同防卫有何贡献。因此,所有这些难题日后都在“盟国分担负担”这个大题目下出现。
因此,尼克松主义主要涉及不受正式盟约保护、但受到苏联代理人威胁之地区的危机;事实上,这种危机为数极少。尼克松政府试图设计一套“主义”以避免类似越南的另一冲突,但却发展出主要适用于类似越南情势的主义,可是这类危机又是美国已矢志不再重复者。
不过,在尼克松接任之时,东西方关系已明显需要重新评估。与苏联的冲突促使美国涉入全球参与( global engagement),而在越南乱局之后,美苏冲突之战略亟待重新检讨。重新评估之所以难,在于整个冷战时期,美国国内针对遏制政策的辩论,是以典型的不计算地缘政治之美国模式进行:一方视外交政策为神学范围,另一方却视外交政策为精神病学的范畴。
艾奇逊、杜勒斯等遏制政策之父,对国际事务深具经验,基本上以神学角度来看待其规划。由于他们认定苏联有称霸世界的癖性,因此除非克里姆林官放弃其意识形态,苏联领袖不会是合适的谈判对手。兼以美国外交政策以促成推翻苏联为主要任务,全面进行谈判或甚至只在外交上提出全面谈判蓝图,即使不是不道德的,也是不具意义的,除非美国能以“实力位置”迫使苏联改变其宗旨。
像美国这样的社会不曾体验到冲突不能解决的困境,又深信可以妥协来解决争议,很难有足够的耐心去执行如此僵硬的路线。许多相信艾奇逊和杜勒斯道德前提的人士,为了加速谈判的时程,声称苏联制度业已有了转型,或即将转型。美国民心亟盼结束对峙,使得强硬的遏制派也不能不注意到气氛之转变。杜勒斯仍为国务卿时,所谓的日内瓦精神和戴维营精神,即反映出此种新氛围。
照“精神病学派”的说法,苏联领导人对和平的需求,与美国人并无差异。他们之所以毫不让步,部分是因为美国使他们觉得不安全。这一派人士因而力促耐心,以便强化苏联领导人中的爱好和平派之立场;据他们说,苏联领导人分为鸽派、鹰派,与美国政府一样。美国全国大辩论逐渐转向所谓苏联内部变迁的强度,却未能解决那原始的困难;所谓原始的困难,即遏制政策明白在对峙与维持现状之间别无中间立场,从未解答要交涉什么的问题。
到了20世纪70年代初期,这两派学者说都遭到一种新激进主义的挑战。40年代的亨利·华莱士方式复活,并贴上新的签,在遏制政策上提出更加骇人的论调。它不仅如其前辈主张的一样,主张美国没有道德权利去反对共产主义,还断言反对共产主义只会助长共产主义。根据这派新激进主义,共产主义不需要被遏制,而需要存活。因为,最终如果它该覆亡,历史本身就会击溃它。
小说家诺曼·梅勒( Norman Mailer)描绘华盛顿一次示威游行时,主张美国无条件自越南撤军,就归纳了这种观点:
“如果共产主义在亚洲盛行,就会出现分化、宗派。因此,美国退出亚洲也正好就是获致势力均衡。共产主义越是扩张,它的问题就越庞大,忙于料理其征服的世界就使它越软弱。共产主义扩张,就是它自身的遏制。”
新激进主义主张,击溃共产主义最好是依靠其自身的胜利,甚至可能也只有依靠其自身的胜利而达成,而不是经由美国反抗以达成;它等于是宣扬遏制政策的反面主张。过于扩张是共产主义衰弱的根源,共产主义越是扩张,它就更加必然溃亡。美国放弃抵抗共产主义,就种下战胜共产主义的种子,这的确是小说家自相矛盾的说法。
梅勒的诗意得到更世故的学院分析师不露形迹的附和。学界重镇加尔布雷思( John Kenh Galbraith)等主张的“趋同理论”(convergence theory),事实上坚持,美国没有意义冒巨大风险去反共产主义,因为两个社会注定在自然发展中会变得越来越相似。
东西方关系也已走到死胡同。传统的遏制观念已导致外交僵局。它的主要替代方案乃一种异端主张,要求抛弃一个世代的承诺中所有的假设前提。但是,没有一位负责任的美国总统可以把其国家命运交给所谓历史的力量,迦太基遭到罗马征服者蹂躏后数百年,罗马也从历史上消失了,这对迦太基人又有何可告慰之处?
尼克松完全不接受这三派学说,决定以国家利益为美国长远的外交政策之基本标准。这种作为的最重要工具就是一年一度的总统外交政策咨文。自1970年起,他一连四年发表其美国外交政策年度报告。这些报告由笔者本人率同部属起草,反映出总统的观点,并以尼克松的名义发表。与所有类似的文件一样,作者是谁并无关宏旨,要紧的是总统承担起一切责任。虽然这些报告提出新政府的观念途径,它们在这方面并未完全成功。媒体只顾追逐事件、不重观念;除了有关越南的部分之外,把它们的大部分都视而不见。外国领袖则把它们当做是出于幕僚之手的作品,当报告所述及的情势的确发生时,再来重视它也不迟。
不过,就研究当时世局的人士而言,这些是了解尼克松时期外交政策最佳的地图;就新闻记者和外国领袖而言,也的确如此,这些人在注意外交函电往来和日常事物之际,错失掉许多显著的暗示。报告的主要基调就是,美国外交政策此后将以国家利益之分析为依据;美国将依政治目标,而非法律原则之诠释而决定是否介入。尼克松总统1970年2月18日提出第一次的外交政策年度咨文,表述下列观点:
“我们的目标,首先就是要以坚定的外交政策,长期支持我们的利益。政策越是以切实评估吾人及他人之利益为基础,我们的世界角色就可以越有效。我们不因为已有的承诺而介入;我们有承诺是因为我们已介入。我们的利益必须影响我们承诺之形成,而不是反其道而行。”
在英国或法国的国家文件里,这类陈述会被当做陈词滥调,不需要特别注意它。在美国,总统政策说明是基于国家利益,却属空前。尼克松在本世纪的每个前任总统,除了西奥多·罗斯福之外,都把美国的理想主义视为居于许多因素之上,或者不以永久参与国际事务的态度看待未来,而是就事论事。
报告指出,在应付苏联时,美国政策将以确切了解苏联制度的性质为基础,既不低估共产主义意识形态信念之深度,也不幻想共产党领袖“业已放弃或正要放弃其信仰”,美国也不能允许自己在情感上依赖对苏关系而决定政策走向。进步的标准就是以明确的协定表达出来,反映出相互利益而不是只有气氛而已。总而言之,要缓和紧张局势必须在宽广的阵线上去展开:
“我们看待我们的共产主义敌手,为追求其自身利益的国家,就好像我们也追求自身利益一般。我们将以其行为去评判他们,正如我们期待依照我们的行为而被人评判。明确的协定,及其建构的和平结构,将来自务实地容忍相互冲突之利益。”
1971年的外交报告亦重申同样的调子:
“苏联的内部体制不是吾人政策的目标,然而我们亦不讳言不能接受其许多特征。我们与苏联的关系,就跟与其他国家的关系一样,视其国际行为而定。”
对国家利益的强调,受到保守派人士强烈抨击;尤其在越战结束,由国际紧张局势释脱出来的压力减退之际。真正的问题不在于当时批评者所指责的尼克松过分倚靠苏联领导人(只要了解到尼克松强调具体细节,以及他对人性持悲观看法,就知道此说不确),而在于究竟什么是最适合阻止苏联扩张主义的战略。尼克松相信,在越南乱局之中,国家利益是抵抗共产主义扩张活动、维持民众支持的最佳判断标准。他的批评者则认为强调国家利益,乃是一种精神上的解除武装。
在决心阻止共产主义势力继续扩张方面,尼克松政府的观点与先前的艾奇逊、杜勒斯所见无异,与其后的里根亦难以区分。越战仍在激烈进行中,尼克松政府对下列诸项苏联的地缘政治或战略性威胁,都苦于应对:1970年,苏联在古巴兴建海军基地事件,苏联地对空导弹移调苏伊士运河事件,以及叙利亚入侵约旦事件;1971年,苏联在印度一巴基斯坦战争时之角色;1973年,就勃列日涅夫暗示将出兵干预以阿战争之反应等等。直到福特政府时期,针对古巴派兵到安哥拉事件之反应,其态度依然如昔。
同时,尼克松政府对待遏制政策亦有异于艾奇逊和杜勒斯的作风,不把苏联社会转型作为双方谈判的先决条件。尼克松与遏制之父在此分道扬镳,选择一条类似丘吉尔曾采取的途径——丘吉尔在1953年斯大林谢世后,主张与莫斯科会谈。尼克松相信,谈判的过程,加上长时期的和平竞争,会加速苏联制度的转型,并强化民主国家。
尼克松揭示的谈判时代,作为一种战略,使美国得以在越战依然进行中,可重新取得外交主动。尼克松的目标是把和平运动局限在越南问题上,不让它使美国外交政策每一方面都瘫痪了。尼克松的方式基本上亦非战术性质。他和他的顾问们相信,两个核大国在紧张缓和之状态下,很可能有暂时性的利益交集。核均势似乎正趋某种稳定状况,或者说可以由单方面努力或武器控制谈判,去达成稳定均势。美国需要有喘息空间以便自越南抽身,并且替越战战后时期建构新的外交政策;同时,苏联或许也有更强烈的理由寻求喘息机会。苏联在中苏边境线部署重兵,暗示着苏联在相距数千英里的两个前线面临紧张局势,或许也已预备与美国试探政治解决之道,尤其是如果我们能在对中国开放方面获得成功的话——对中国开放是尼克松策略的基石。姑不论其意识形态信念为何,苏联领导人或许已在对西方国家关系上发展了相当的利害关系,而不想对峙冲突。在吾人观念里,苏联与西方的对峙冲突越是迟迟不发作,要把苏联帝国拼凑在一起的任务就越难以料理,尤其在其政治问题因经济迟滞而越复杂之条件下。换言之,尼克松及其顾问们相信,时间站在美国这边,而不是共产主义世界那边。
尼克松对莫斯科的观点比他的前任更加精细。他没有把美苏关系看做“全然或全无”的命题,而是一组解决程度各异的问题之混合。他致力把超级大国关系之间所有许多因素拼组起来,求取一个整体的解决之道,既不像“神学派”主张的那么全然冲突对峙,也不像“精神病学派”主张的那般全然调和妥协。他想要强调有可能合作的范畴,利用合作的杠杆来修正苏联在两国不和睦范畴之行为。这乃是尼克松政府给“缓和”( detente)下的定义,而不是对日后争辩的讽刺漫画。
这个“联系”( linkage)政策是以某一范畴之合作与另一范畴之进步相联结,它有许多障碍。许多有影响力的美国人迷恋武器管制之情,就是暗礁之一。20年代的裁军谈判,即以把武器裁缩到不具威胁性之程度为标的,结果是彻底失败。这个目标到了核时代变得更加复杂,因为核武器的“安全”程度,根本就是完全矛盾的提法。我们也无法想象,如何在像苏联这么广袤的国家境内,去查验武器已裁至既定水准。要到了冷战行将结束之际,才算真正达成裁军目标。整个20世纪60年代和70年代,裁军是附属在减低特定的、可界定的危险这个目标之下;所谓特定的、可界定的危险,其中最显著者即是防止突袭发生——这一切摆在“武器管制”名目下去开展。
决策者并未预料到减低突袭之风险,会在武器管制谈判中成为关键问题。常识似乎指出,超级大国均具有庞大的毁灭力量,可以消灭对方,因此每一方都可以对对方施加无法忍受的损害。然而,1959年兰德公司( R
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