生态文明视野下的循环经济立法研究- 第41部分

　　客观来说，由于中国的历史传统和现实因素，许多情况下依靠政府推动和行政强制，的确能够在短时间内推动循环经济的发展。但是，这种责任实施机制的缺陷也是显而易见的。一味运用行政手段推动循环经济发展不仅容易使循环经济背离市场经济的内在客观规律，拔苗助长，而且很容易滋生腐败现象，造成“政府失灵”。国内外的很多经验事实表明，命令控制式的环境管制措施具有很多弊端，（12）其导致的最后结果是，管制成本过高，而管制效果并不明显。

　　总之，我国促进循环经济发展的责任落实方面，过多依赖行政强制措施和管制机制，而责任激励机制不足，导致相关主体的积极性、主动性不强，循环经济的发展受到很大的局限。在当前及今后相当长一段时期内，我国绝大多数地区仍将处于城市化与工业化发展的初期或中期阶段，发展循环经济、建设生态文明、创建环境友好型资源节约型社会，必须积极引导和鼓励社会各个层面积极参与，承担相应的法律责任和社会义务。而如何通过有效的责任激励机制，把企业对环境保护的关注内化为企业的自觉主动行为，把经济线性增长的模式转换为循环型发展模式，是学术界、企业界和政府层面应当共同关注和应对的议题。

　　5。责任内容不全面

　　从历史的角度来看，循环经济对于各个主体特别是企业提出的责任要求是随着时代的发展而不断变化的。在环境问题刚刚产生，环境管制的早期，立法对企业提出的责任主要是要求企业内部控制和减少末端污染。而随着环境问题日益严重，环境管制措施开始捉襟见肘。许多事实表明，由于受各种主客观因素的影响和限制，即使每个产业的每个过程每个阶段都做到控制污染保护环境，也仍然不能保证所有的产业和整个的过程都没有负面环境影响。（13）社会化大生产的实践也表明，由于专业化程度的不断提高和社会分工的日益细密，单一企业和产业在整个社会化大生产中所处的比重越来越小，仅仅依靠单一企业和单一产业生产过程的物质循环是不够的，还必须延伸到整个经济生产过程。换言之，立法在关注企业内部生产过程中的污染控制和物质循环的同时，还必须关注整个社会层面的污染控制和物质循环，必须关注产品的整个生命周期，从有利于环境的生态设计开始，进而到有利于环境的原材料采购、产品制造和生产，到最后有利于环境的回收和利用。因此，在局部控制之外，还必须从所有产业的整体，乃至整个社会从生产到消费再到废弃物的回收利用这样的产品生命周期，来把握企业和全社会所有主体在控制环境污染、发展循环经济中的责任和角色，这样才能真正促进循环经济所要求的减量化、再利用和资源化目标。而这，也正是循环经济时代赋予企业和其他社会主体在各个环节以相应责任的原因所在。

　　正是在这样的背景下，现行立法对于各个主体尤其是企业在循环经济方面的责任作出了很多硬性规定，有力地促进了相关主体发展循环经济的实际行动。

　　但是，从生态文明的要求来看，有关各主体发展循环经济的责任内容的规定还不全面，不能适应循环经济发展的实际需要。比较典型的是关于生产者责任延伸制度的规定还存在不足，对于生产者责任内容的规定还不全面。

　　从现有立法来看，《循环经济促进法》第十五条是目前有关生产者责任延伸制度的最全面规定。该条的具体内容是：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。

　　对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。

　　对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。

　　强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。”

　　而与上述条款相比，其他立法对于生产者责任的规定则明显比较狭窄。比如，《固体废物污染环境防治法》第十八条规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装进行回收”。该条仅仅规定了对于列入强制回收目录的产品和包装物的强制回收责任。《清洁生产促进法》第二十七条规定：“生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。国家对列入强制回收目录的产品和包装物，实行有利于回收利用的经济措施；县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门应当定期检查强制回收产品和包装物的实施情况，并及时向社会公布检查结果。具体办法由国务院经济贸易行政主管部门制定。”这种强制回收规定，在一定程度上反映了生产者责任延伸的思想，但同时也存在一些问题。一方面，与《循环经济促进法》的规定相比，该规定在生产者的责任内容上还规定得比较狭窄，不够全面，没有规定生产者对不能回收利用的废弃产品和包装物进行无害化处置的责任；另一方面，虽然该规定强调了生产者的责任，但对消费者和废物回收利用组织的责任没有作出规定。

　　除此之外，现行立法有关循环经济信息公开的责任和政府绿色采购的责任也规定得不够全面。

　　在信息公开方面主要要体现在以下一些。虽然国务院出台了专门的《政府信息公开条例》，国家环保部门也专门制定了《环境信息公开办法》（试行），里面详细规定了企业和政府公开相关环境信息的责任、公开的范围、程序和方式，但目前的立法还没有规定企业和政府对循环经济发展信息进行公开的责任。

　　在政府绿色采购方面主要要体现在以下一些。所谓绿色采购，是指政府等公共部门在购置交通设备、建材产品、办公用品等行使职能所必需的器材和产品时，应优先选用节能、节水、节材和具有环保标志的同类产品，以及符合循环经济要求的产品。采购环境标志产品对于树立政府环保形象，提高全社会的环保意识，推动企业环保技术进步，保护环境，保障人体健康，节约能源，促进资源循环利用，实现经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。对此，现行的有关立法，包括《循环经济促进法》、《政府采购法》等，均已经作出了初步规定。《循环经济促进法》第四十七条规定：“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。”该条明确规定对使用财政性资金进行采购的，都必须优先采购绿色的环保、节能或再生产品。《政府采购法》和《清洁生产促进法》等立法也都规定了政府绿色采购制度。财政部和原环保总局还在2006年联合发文出台了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》，其中明确规定了环境标志产品政府采购清单，（14）以上立法和政策文件对于绿色采购具有很好的指导和约束作用，也有利于全社会形成绿色消费的时代风尚。但是上述规定是非常原则的，有关绿色产品的定义还比较模糊，标准和清单不一，采购清单范围过小，这些都可能使政府规避其绿色采购责任，不利于对生产绿色产品的企业形成有效的激励。

　　总之，要在社会经济生活的各个层面做到减量化、再利用和资源化，必须进一步扩充和完善政府、企业和其他相关主体在循环经济发展中的责任内容。

　　6。责任社会化程度不足

　　当今社会是一个高风险社会，无时无刻不充满着风险。（15）最近几年来，我国在环境领域发生的风险事件尤其频繁。从2005年吉林石化的松花江水污染案，到2008年的云南阳宗海砷污染事件，再到2009年全国多处发生的危害人体健康的重金属污染案，（16）所有这些案例无不向人们传达着一个信息：由线性经济增长模式引发的环境问题高频发生的时代已经来临，社会正处于高度环境风险之中。

　　在此背景下，发展体现自然与人类社会和谐共生的循环经济更显出其重要性和紧迫性。循环经济发展的重要主题就是控制和减少污染，但是，循环经济的发展有一个过程。从社会层面来看，发展循环经济过程中依然会存在着环境风险。与此同时，个人抵御风险的能力是软弱甚至无力的。这就引出了一个新议题：在循环经济时代，在社会出现重大环境风险的情况下，作为个体和整个社会，该如何承担由这些风险所引发的各种后果？

　　关于个体与集体在社会中如何承担风险的问题，法国公法学家狄骥有一段非常经典的描述：“社会生活或法律生活是个人活动与集体活动之间的分工的产物。集体没有意志，因此，它也不是能够负责的人格主体。但是，集体活动又的确是社会活动中的一种不可或缺的因素。集体所履行的职能无疑会给整个社会带来好处，但是，这种活动特别也会给集体中成员带来一定的利益。如果他们从中获得了利益，他们就应该承担它们的行为与个人或群体发生关联所产生的风险，这是非常公平的。”（17）狄骥提出并论证了一个在风险社会中由个体与集体共同承担社会风险的论点。笔者认为，这一论点对于研究循环经济社会背景下的责任承担问题同样具有启示意义。

　　在循环经济时代，发展循环经济所可能产生的风险主要是环境风险。循环经济事故中当事人的不平等性、损害后果的严重性和危害程度的复杂性等特征，使得加害者往往难以确定或者能够确定但不能承受巨额的赔偿支出，以“污染者负担”为原则的传统责任实现方式通常并不能满足或不能完全满足受害者的实际需求，或者在满足受害者实际需求后，很有可能使违法企业承担巨额赔偿责任后丧失持续经营发展的能力。这就形成了一个在受害者和违法企业之间的两难困境。现行的循环经济立法，面对环境风险所带来的这个两难困境的法律责任问题，显得力不从心捉襟见肘。

　　如何应对循环经济时代的社会化风险，是我国循环经济立法在法律责任方面必须勇敢面对和积极解决的重大议题。

　　7。责任保障机制不完善

　　循环经济法律责任保障机制，是指保障循环经济法律责任在社会实践中得以最终实现的各种法律机制的总称。循环经济法律责任保障机制是确保循环经济法律责任由“应然责任”转化为“实然责任”的最后一道屏障。从形式来看，责任保障机制通常存在于循环经济立法之外，属于外部保障机制。

　　我国已经建立了一整套完整的法律责任保障机制，包括执法、司法、守法、法律监督等各个层面，为循环经济法律责任的落实提供了有力的保障。当然，现行循环经济法律责任保障机制也存在一些问题，有待进一步完善。

　　（1）企业内部责任保障机制缺失。

　　首先，在企业内部保障机制方面，我国目前的企业决策机制不利于企业认真落实循环经济法律责任。在我国，企业的基本形态是公司，公司是发展循环经济最主要的企业形式。《公司法》第五条规定：公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德、诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。上述规定为公司发展循环经济承担环境责任提供了法律依据。公司承担循环经济发展的责任与公司的社会责任是完全一致的。而公司社会责任主要是公司对利益相关者承担的一种责任。从理论上讲，对利益相关者承担责任的根本要求是：“公司应当就其行为对社会公众以及社会整体负责。尤其是，它有道德义务保证不伤害那些受其行为影响的人。”（18）在环境法领域，我们可以把这种义务归结为三个方面。其一，不危害与他人共享的环境。企业有义务保证对空气与水的污染不超过社会可以接受的范围，并控制其噪音污染。其二，有义务处理那些有害的腐蚀性废物，做到不伤